Oversigt over statslige interesser i kommuneplanlægningen - 2009
Kapitel 1
Den nye kommuneplan
Fra januar 2007 træder kommunalreformen i kraft, og det betyder helt nye vilkår for den fysiske planlægning. Med nedlæggelsen af amterne og Hovedstadens Udviklingsråd forsvinder regionplanerne som styringsredskab. Langt hovedparten af de amtslige planlægningsopgaver overføres til kommunerne. Samtidig styrkes landsplanlægningen.
Fremover bliver kommuneplanen den bærende og helt afgørende oversigtlige plan, hvor borgere og virksomheder kan orientere sig om mål og regler for arealanvendelsen i deres kommune og lokalområde. Kommuneplanen skal, ud over de hidtidige kommuneplanemner, nu også fastsætte mål og retningslinjer for de emner, som der hidtil har været planlagt for i regionplanerne samt redegøre for sammenhængen til sektorplanlægningen. Kommuneplanerne bliver dermed det samlende dokument i den enkelte kommune.
Kommuneplanlægningen, som skal udformes i den første valgperiode frem til 2009, kommer til at bygge på kommunernes egne beslutninger. Kommunerne får fra 2007 kompetence til at planlægge deres egen udvikling – både i byerne og i det åbne land. Det er en forudsætning, at den kommunale planlægning sker inden for rammerne af de overordnede interesser og hensyn, som stammer fra politisk vedtagne beslutninger i form af lovgivning, handlingsplaner, sektorplaner, landsplanbeslutninger samt aftaler indgået mellem staten, amter og kommuner. Det kan fx være aftaler om arealreservationer til overordnede veje og tekniske anlæg og om administrationspraksis for udlæg af byzone.
De nye kommuneplaner skal på baggrund af en samlet vurdering af udviklingen i kommunen indeholde retningslinier for en lang række emner og hensyn i såvel byerne som i det åbne land. Emnerne står i planlovens § 11 a – det såkaldte »kommuneplankatalog« – og de svarer til de eksisterende emner i kommuneplanerne og de emner, der hidtil er blevet varetaget i regionplanerne. Oversigten skal ses som et katalog over de eksisterende overordnede interesser og krav for hvert planemne, som de nye kommuneplaner skal være i overensstemmelse med. Den indeholder desuden en oversigt over vedtagne statslige handlingsplaner, sektorplaner m.v., som kommuneplanerne skal spille sammen med.
I det omfang, der i planloven stilles krav om, at det pågældende emne også skal behandles i kommuneplanens redegørelsesdel, er kravene til redegørelsen også nævnt under det pågældende emne.
Oversigten indeholder altså ikke nye statslige mål og krav. Det betyder, at alle de nævnte statslige mål vil kunne findes i eksisterende planer, programmer, handlingsplaner mv., ligesom kravene vil kunne findes i eksisterende lovgivning, landsplandirektiver mv.
Det er hensigten, at oversigten skal give kommunerne et samlet billede, der så præcist som muligt beskriver de eksisterende rammer og krav, som kommuneplanerne skal holde sig indenfor og respektere. De enkelte krav m.v. er derfor beskrevet relativt detaljeret.
Oversigten skal ses i sammenhæng med »Vejledning om kommuneplanlægning«, som Skov- og Naturstyrelsen udsender i begyndelsen af 2007. Hvor nærværende udgivelse indeholder en oversigt over de statslige interesser i kommuneplanlægningen, vil den juridiske vejledning indeholde en systematisk gennemgang af planlovens krav til kommuneplanlægning.
Det nye plansystem
Det nye plansystem efter 2007 ser sådan ud:
Staten fastlægger de overordnede rammer for planlægningen. Det sker i form af landsplanredegørelse efter hvert nyvalg, en oversigt over statslige interesser og i form af landplandirektiver, herunder et landsplandirektiv for hovedstaden.
Regionerne udarbejder en regional udviklingsplan, som er en helt ny plantype, der adskiller sig væsentligt fra de tidligere regionplaner. Den regionale udviklingsplan skal indeholde en vision om regionens overordnede udvikling med hensyn til struktur, natur, miljø, erhverv inklusiv turisme, beskæftigelse, uddannelse og kultur, men vil ikke indeholde præcise udpegninger. Udviklingsplanen skal koordineres med de planer og strategier, der udarbejdes af det regionale vækstforum og det regionale beskæftigelsesråd. Den regionale udviklingsplan skal udarbejdes i den første halvdel af planperioden sideløbende med, at kommunerne udarbejder deres planstrategier. Der er oplagte muligheder for at koordinere strategiarbejdet på regionalt og kommunalt niveau.
Kommunerne planlægger for udviklingen i byerne og det åbne land under iagttagelse af de overordnede statslige sektorinteresser og regionsrådets visioner. Hermed samles trådene i kommuneplanerne. Kommuneplanen indeholder rammer for indholdet af lokalplaner samt retningslinier for arealanvendelsen for emner, der ikke realiseres gennem lokalplanen. Endelig udarbejder kommunerne lokalplaner med mere detaljerede retningslinier for anvendelse og bebyggelse i området. Lokalplanen har direkte retsvirkning over for ejere og brugere.
Plansystemet 2007
Skematisk fremstilling af hvordan fremtidens planlægning er tilre?elagt i Danmark.
Blandt nyskabelserne er tillige, at kommunerne overtager myndighedskompetencen efter en række sektorlove, bl.a. på natur- og miljøområdet. Kommuneplanen kommer til at indgå i kommunernes administration af planlovens landzonebestemmelser og for kommunernes administration af kompetencerne efter sektorlovgivningen, herunder fx natur-, miljø-, jordbrugs- og fiskerilovgivning.
Kommunerne har således i langt højere grad end tidligere mulighed for selv at fastlægge mål og retningslinier for både beskyttelsen og udviklingen i hele kommunen og for at detaljere disse i relation til deres administration af tilladelser, dispensationer og godkendelser i henhold til lovgivningen og i forhold til handlingsplaner efter miljømålsloven, naturforvaltning, støtteordninger mv. i det åbne land.
Samtidig får kommunerne med de mange nye kompetencer et stort ansvar for realiseringen af en række overordnede samfundsmæssige mål for udviklingen, fx i relation til skovrejsning, genopretning af vådområder og bevarelse af Danmarks kystområder og sikring af kulturhistoriske værdier.
Nye muligheder og nye opgaver
Den række af nye opgaver, som kommunerne skal indarbejde og forholde sig til i fremtidens kommuneplaner fremgår af den ændrede planlov, og samlet set er der tale om en betydelig udvidelse i forhold til tidligere. Planlovens emner, som fremtidens kommuneplaner skal indeholde planlægning og retningslinjer for, er:
01. Udlægning af arealer til byzoner og sommerhusområder.
02. Beliggenheden af områder til forskellige byformål, fx boligformål, erhvervsformål, beliggenheden af offentlige institutioner, serviceformål, byomdannelsesområder mv.
03. Den kommunale detailhandelsstruktur, herunder afgrænsning af den centrale del af en by eller bydel og eventuelle aflastningsområder, samt fastsættelse af det maksimale bruttoetageareal til butiksformål og maksimale bruttoetagearealer for de enkelte butikker i de enkelte områder.
04. Beliggenheden af trafikanlæg.
05. Beliggenheden af tekniske anlæg.
06. Beliggenheden af områder til virksomheder mv., hvortil der af hensyn til forebyggelse af forurening må stilles særlige beliggenhedskrav.
07. Beliggenheden af VVM-pligtige anlæg.
08. Sikring af, at støjbelastede arealer ikke udlægges til støjfølsom anvendelse, medmindre den fremtidige anvendelse kan sikres mod støjgener.
09. Beliggenheden af arealer til fritidsformål, herunder kolonihaveområder og andre rekreative områder.
10. Varetagelse af de jordbrugsmæssige interesser, herunder udpegningen og sikringen af særlig værdifulde landbrugsområder.
11. Beliggenheden af skovrejsningsområder og områder, hvor skovtilplantning er uønsket.
12. Lavbundsområder, herunder beliggenheden af lavbundsarealer, der kan genoprettes som vådområder.
13. Varetagelsen af naturbeskyttelsesinteresserne, herunder beliggenheden af naturområder med særlige naturbeskyttelsesinteresser, af økologiske forbindelser samt af potentielle naturområder og potentielle økologiske forbindelser.
14. Sikring af kulturhistoriske bevaringsværdier, herunder beliggenheden af værdifulde kulturmiljøer og andre væsentlige kulturhistoriske bevaringsværdier.
15. Sikring af landskabelige bevaringsværdier og beliggenheden af områder med landskabelig værdi, herunder større, sammenhængende landskaber.
16. Sikring af geologiske bevaringsværdier, herunder beliggenheden af af områder med særlig geologisk værdi.
17. Anvendelsen af vandløb, søer og kystvande.
18. Arealanvendelsen i kystnærhedszonen.
19. Realisering af landsplandirektiver.
En overvejende del af disse emner, som hovedsagelig handler om planlægning i det åbne land, hørte tidligere under amternes regionplanlægning, men skal fremover indgå i de nye kommuneplaner.
Det nye råderum
Kommunerne har med kommunalreformen, som nævnt, fået en række nye frihedsgrader, og kommunerne er ikke længere afhængige af, at amterne eller HUR accepterer kommunens udviklingsønsker og tilvejebringer det fornødne plangrundlag. Fremover har kommunerne mulighed for at bruge de kommunale planstrategier til »at spille ud« i forhold til såvel den statslige planlægning som de regionale udviklingsplaner.
Placeringen af byzonearealer er et vigtigt emne for alle kommuner. Det er fremover kommunen, der alene bestemmer fordelingen af byvæksten mellem kommunens bysamfund. Kommuneplanens udpegning af arealer til byvækst sker ud fra en samlet vurdering af udviklingen i kommunen og en afvejning af byernes forskellige udbygningsmuligheder i forhold til andre interesser, fx natur- og miljøinteresser, trafikbetjening og infrastrukturanlæg, skovrejsning, grundvandsinteresser, jordbrugsmæssige interesser, skolestruktur, forsyning med offentlig service, byomdannelse mv. Da kommunerne har overtaget ansvaret for planlægningen i både byerne og det åbne land, er der åbnet mulighed for andre prioriteringer og mere helhedsorienterede løsninger.
Det større råderum vil fx også kunne udnyttes til at: – ændre afgrænsningen af skovrejsningsområder af hensyn til fx
mere bynære rekreative skovområder - udlægge nye arealer i det åbne land til fx fritidsanlæg som golfbaner mv. - udpege og sikre nye bevaringsværdige kulturmiljøer - udpege nye arealer til vindmøller - udpege nye spredningskorridorer for dyr eller ændre eksisterende udpegning - reservere arealer til overordnede kommunale veje - udpege områder med landskabelig værdi - udpege landskabsområder og grønne kiler.
Eksemplerne illustrerer, at kommunerne får et dobbeltansvar, idet hensynene til både benyttelse og beskyttelse skal afvejes i kommuneplanen.
Særligt for hovedstadsområdet
For hovedstadsområdet gælder særlige bestemmelser. Miljøministeren skal efter planloven fastsætte regler, der konkretiserer de overordnede principper for planlægningen i hovedstadsområdet. Reglerne fastlægges i et landsplandirektiv. Landsplandirektivet træder i stedet for retningslinier i HUR’s regionplan 2005. De øvrige retningslinier i regionplanen gives retsvirkning som et landsplandirektiv, indtil kommunen har opdateret kommuneplanen med de nye emner. Landsplandirektivet for hovedstaden »Fingerplan 2007« forventes fremlagt i offentlig høring primo 2007 og forventes endelig vedtaget sommeren 2007.
Det fremgår af Oversigtens tekst i kapitel 3, hvor landsplandirektivet sætter særlige bestemmelser for kommuneplanlægningen i hovedstadsområdet.
Behov for samarbejde og dialog på tværs
Planperioden frem til 2009 vil i høj grad være præget af, at der er tale om en overgangsperiode, hvor nye samarbejdsflader skal opbygges og ny planpraksis skal realiseres. Frem til nu har staten og amterne udviklet og opbygget et samarbejde og fælles forståelse af, hvordan de statslige interesser skal afspejles i den fysiske planlægning. En stor udfordring er nu at udvikle et tilsvarende frugtbart samarbejde mellem kommunerne og staten – kodeordet for udviklingen af dette samarbejde er gensidig dialog.
Et vigtigt grundlag for den fælles forståelsesramme er denne oversigt over statslige interesser i kommuneplanlægningen. Oversigten skal tjene som fælles arbejdsredskab for de kommunale og statslige medarbejdere, der sammen skal indlede et helt nyt plansamarbejde. Detaljeringsgraden i Oversigten er et udtryk for et ønske om at yde bedst mulig vejledning om gældende krav og forventninger til planlægningen.
Det kommunale samarbejde
Planlægningen for de mange emner forudsætter samarbejde på tværs af kommunegrænser for at sikre sammenhæng og regionale hensyn. Planlægningen for et kommunalt bymønster, en detailhandelsstruktur og tekniske anlæg mv. er afhængig af udviklingen i nabokommunen, og vejforbindelser, naturområder, landskaber, vandløb og vindmølleområder osv. stopper ikke ved kommunegrænsen.
Kommunalreformen giver som noget nyt kommunalbestyrelsen mulighed for at gøre indsigelse mod en nabokommunes kommuneplanforslag, hvis det har væsentlig betydning for kommunens udvikling. I hovedstadsområdet kan en kommune gøre indsigelse mod enhver anden kommunes planforslag i hele hovedstadsområdet. Eventuel uenighed mellem to kommuner kan indbringes for regionsrådet, som afgør sagen. Hvis der er tale om to kommuner i to forskellige regioner træffes afgørelsen af miljøministeren.
Derfor er det en forudsætning, at kommunerne samarbejder og drøfter de emner, som har overordnet og regional karakter. Det tværkommunale samarbejde bliver helt nødvendigt og skal blandt andet være med til at minimere indsigelser mod de nye kommuneplaner – både fra nabokommuner og staten.
Statens pligt til indsigelse
Miljøministeren har med kommunalreformen fået pligt til at gøre indsigelse overfor et forslag til en kommuneplan og ændringer til en kommuneplan, der ikke er i overensstemmelse med overordnede interesser, det vil sige regionale, nationale og internationale interesser. Det er miljøministeren, der gør indsigelse på hele statens vegne jf. planlovens § 29.
Det forudsættes, at de statslige myndigheder hver især vurderer om kommunernes planforslag er i overensstemmelse med de overordnede interesser, som den pågældende myndighed er ansvarlig for.
Der påhviler altså de statslige myndigheder et stort ansvar for at gennemgå kommuneplanforslag, herunder rammerne for lokalplanlægningen, så grundigt, at det ikke skulle være nødvendigt senere – når kommunerne udmønter planerne i konkrete lokalplanforslag – at fremkomme med en indsigelse. I de tilfælde, hvor en kommune er i tvivl om, hvorvidt et konkret planforslag er i strid med overordnede interesser, opfordres kommunen til allerede i forberedelsestadiet for planarbejdet at gå i dialog med den ansvarlige statslige myndighed.
Dialog er således et nøgleord for fremtidens planarbejde, hvis målsætningen om at undgå indsigelser skal opfyldes i videst muligt omfang.
Tre af de syv nye miljøcentre under Miljøministeriet vil fremover varetage Miljøministeriets interesser på planområdet i forhold til kommuneplanlægningen, og dermed efter indstilling fra en statslig myndighed evt. gøre indsigelse over for et forslag til kommuneplan. De tre miljøcentre er placeret i Roskilde, Odense og Århus. Det er også de tre miljøcentre, der gennemfører de efterfølgende forhandlinger med kommunerne.
Det er endvidere de tre miljøcentres opgave at indgå i en aktiv dialog med kommunerne, hvor der kan være sammenhæng med overordnede statslige interesser. Kommunerne opfordres derfor til at tage kontakt til deres respektive miljøcenter på et tidligt tidspunkt i planprocessen, hvis kommunen er i tvivl, om et konkret planforslag er i strid med overordnede interesser.
Dialogen kan også bidrage til samarbejde på tværs af kommunegrænser om udviklings- og planlægningsopgaver, om metoder, om nye emner i almindelighed og om de nye planlægningsopgaver i det åbne land i særdeleshed.
Statslige indsigelser overfor kommuneplanforslag vil imidlertid realistisk set nok ikke helt kunne undgås. I sådanne tilfælde vil indsigelsen ofte være det instrument, som staten bl.a. på grund af de lovfæstede tidsfrister må benytte for at sikre tid til dialog og forhandling om mulige planløsninger. Målet er at finde planløsninger, som både imødekommer kommunens ønsker og hensynet til overordnede interesser.
Udover miljøcentrenes dialog med kommunerne om deres planlægning sætter Miljøministeriet en række dialogprojekter i gang med de lokale myndigheder. Målet er gennem dialog at forny planpraksis og finde nye løsninger samt at følge op på landsplanredegørelsen og landsplandirektivet for hovedstaden. Miljøministeriet har desuden indgået et partnerskabsprojekt med Realdania om udvikling og fornyelse af plankulturen i kommunerne. Der vil blive igangsat kommunale eksempelprojekter, og de første 5, som er valgt, skal vise, hvordan planstrategien kan nytænkes som et stratetisk redskab i kommunernes planlægning og udvikling. Se mere på www.plan09.dk
Der oprettes syv statslige miljøcentre med opgaver inden for natur, miljø og planlægning. Tilsynet med kommune- og lokalplaner fordeles på miljøcentrene i Roskilde, Odense og Århus. Det fremgår af kortet, hvilket miljøcenter de enkelte kommuner skal samarbejde med om den fremtidige kommuneplanlægning.
Overgangsbestemmelser
Den førstkommende kommuneplanperiode 2007-2009 vil ikke være karakteristisk for, hvordan det nye plansystem kommer til at fungere i praksis. Perioden vil i høj grad være præget af, at der er tale om en overgangsperiode, hvor nye samarbejdsflader skal opbygges, og ny planpraksis skal realiseres.
Retningslinjerne i »Regionplan 2005« fastholdes med retsvirkning som et bindende landsplandirektiv, indtil kommunerne har opdateret deres kommuneplaner med det nye indhold. Den nye kommuneplan vil ikke kunne vedtages endeligt af kommunalbestyrelsen, før miljøministeren har ophævet eller ændret retningslinjerne for den pågældende kommunes vedkommende.
I forbindelse med udformningen af den nye kommuneplan kan kommunalbestyrelsen vælge at udnytte de nye plankompetencer til at ændre afgrænsningen af de forskellige udpegninger og til at udpege nye arealer til fx byvækst, fritidsformål, tekniske anlæg mv. Mulighederne er beskrevet i afsnittet »Det nye råderum« ovenfor.
Som nævnt i miljøministerens forord vil det være en fordel for den enkelte kommune, at der med udgangen af 2009 foreligger et nyt samlet plandokument, der omfatter alle de emner, som kommunerne fremover har pligt til at planlægge for. Hermed vil landsplandirektivet kunne ophæves for den enkelte kommune.
Kommunen kan fx vælge at optage regionplanens retningslinier uændret for de emner, som kommunen ikke har ressourcer til at udarbejde et nyt plangrundlag for. Indtil kommunen har revideret kommuneplanen efter de nye regler – herunder at de har opdateret kommuneplanen med retningslinier for de nye emner – kan der som hovedregel kun tilvejebringes kommuneplantillæg inden for rammerne af »Regionplan 2005« mv.
Miljøministeren kan dog – efter § 3, stk. 7 i Ændringsloven til planloven (lov nr. 571 af 2005) – med virkning for en eller flere kommuner dispensere fra, helt eller delvis ophæve, ændre eller tilvejebringe tillæg til regionplanretningslinjerne i »Regionplan 2005« mv.
Hvis en kommune i 2007, og indtil en ny samlet kommuneplan med retningslinier for alle de obligatoriske emner foreligger, måtte ønske at udarbejde kommuneplantillæg, der forudsætter, at regionplanretningslinierne ophæves, vil et sådant lokalt ønske kun kunne fremmes med Miljøministeriets/miljøcenterets accept og beslutning.
Miljøministeriet/miljøcentret vil ved ønsker om dispensation, eller ved ophævelse af en regionplanretningslinie lægge vægt på følgende:
– at ændringen er mindre, og at den har underordnet betydning
– at ændringen ikke skal vurderes i forhold til nabokommunens planlægning
– at ændringen ikke foregriber kommunens planlægning for andre væsentlige interesser i det åbne land herunder landbrugs-, natur- og miljøbeskyttelsesinteresserne
– at ændringen ikke foregriber indholdet i de bindende sektorplaner, der udarbejdes i perioden indtil 2009 – Vandplan, Natura 2000-plan og Råstofplan.
– at ændringen omfatter hele kommunen for det pågældende emne.
I de situationer, hvor kommunernes ønsker til ændringer i kommuneplanen kan være i strid med regionplanretningslinier i regionplan 2005, opfordres kommunerne til på et tidligt tidspunkt i planlægningen at kontakte miljøcentret, så der tidligt etableres en dialog om den videre planlægnings indhold og proces, herunder evt. også med inddragelse af berørte nabokommuner m.fl. Kommunens planstrategi kan bruges til en indledende dialog.
Eventuelle ændringer af regionplanretningslinierne vil fra 1. januar 2007 blive gennemført som et landsplandirektiv. Udarbejdelserne vil ske i samarbejde med de berørte kommuner og statslige myndigheder og vil normalt følge planlovens regler om offentlig høring i 8 uger.
Danmarks Miljøportal – Det fælles Arealsystem
En række arealdata på natur, miljø- og planområdet er pr. 1. januar 2007 blevet tilgængelige i et fællesoffentligt Arealsystem under Danmarks Miljøportal.
Det fællesoffentlige Arealsystem er i princippet et »dataleverandørsystem«, der tilbyder ajourførte arealdata til brug i de respektive myndighedernes egne GIS-systemer. Arealdata’ene vil udover, at de kan hentes af myndigheder m.fl., også blive vist på internettet i et fællesoffentligt arealinformationssystem.
De arealdata, som Det fællesoffentlige Arealsystem kommer til at indeholde, omfatter som udgangspunkt en række plan-, natur-, miljødata, herunder fx beskyttet natur, § 3-arealer, fredninger og regionplandata. Det bliver således i Det fælles Arealsystem, at kommunerne kan se og hente de regionplandata, der fremover bliver en del af kommuneplanlægningen.
De respektive myndigheder bliver fremover ansvarlige for at ajourføre arealdata’ene i det fællesoffentlige Arealsystem. Systemet er opbygget med en række services og brugerflader, der muliggør visning, ajourføring og distribution af arealdata’ene. Fremover vil både Plansystemet og Det fælles Arealsystem blive en integreret del af Danmarks Miljøportal.
Digitale kommuneplaner
Fremover vil kommunerne kun skulle indmelde deres planforslag og vedtagne planer et sted, nemlig i et nyt fælles plansystem – PlansystemDK. Hermed sker der en stor forenkling af kommunernes pligt til at sende planer og planforslag til de statslige myndigheder.
PlansystemDK gør det enkelt for kommunerne at registrere og offentliggøre planforslag samt endeligt vedtagne planer. Samtidig giver PlansystemDK gratis adgang for alle; borgere, virksomheder og andre myndigheder til at læse planforslag og endeligt vedtagne planer. Systemet giver besked til de berørte ministerier, når der er nye planforslag i høring.
Et øjebliksbillede
Oversigten er et billede af de statslige interesser i kommuneplanlægningen på offentliggørelsestidspunktet.
Der vil løbende komme nye politiske krav, der skal iagttages i forbindelse med kommunernes planlægning. De kan følge af nye krav fra EU, ny lovgivning, nye landsplandirektiver, cirkulærer og vejledninger og nye statslige handlingsplaner m.v.
Det er herudover heller ikke muligt at forudse alle tænkelige situationer, som kan opstå fremover. Der kan derfor naturligvis ikke udelukkes, at der kan komme plansager, hvor en kommunes ønske er i strid med overordnede interesser – selvom situationen ikke er omtalt i Oversigten. Også i sådanne tilfælde har miljøministeren, som nævnt, efter planlovens § 29 pligt til at gøre indsigelse.
Oversigten vil således ikke være udtømmende, og dette forhold understreger endnu engang behovet for dialog mellem myndighederne på et tidligt tidspunkt i planprocessen.
På Skov og Naturstyrelsens hjemmeside vil der blive oplyst om eventuelle nye krav, handlingsplaner eller landsplandirektiver. Se endvidere www.nykommuneplan.dk
| 